【必威betway·手机网页版】208家未完成“水十条”要求 工业园区环境管理如何破局

本文摘要：工业园区已占如此大的经济体量，但行政管理机制依然模糊不清——对上分归属于科技部、商务部、工信部、环保部等多个部门管理，对下没执法权，只是机构而非机关，这是造成环境管理无以的根源。

工业园区已占如此大的经济体量，但行政管理机制依然模糊不清——对上分归属于科技部、商务部、工信部、环保部等多个部门管理，对下没执法权，只是机构而非机关，这是造成环境管理无以的根源。有数的工业园区涉及制度主要环绕产业发展和土地利用进行，牵涉到这两类问题的措施明确且系统。而必要针对环境管理的政策较较少，且呈现更为明显的管制型特征，展现出为“自上而下”的管制和“结果导向”的考查。

2018年伊始，一组工业园区数据引人注目。根据环保部通报，截至2018年1月底，全国共计牵涉到废水废气的省级及以上工业集聚区2356家，竣工污水集中处理设施和加装自动在线监控装置的完成率分别为94%和91%。这是一份《水污染防治行动计划》(全称《水十条》)的成绩单，大限是2017年底。逾期未完成的，将不准停止审核和核准其减少水污染物排放的建设项目，并依照有关规定撤消其园区资格。

根据通报，北京、天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、广西、四川等9省份已全部已完成任务。其余22省份和新疆生产建设兵团总计208家省级及以上工业集聚区并未如期全部已完成。

自1979年第一个蛇口工业区上海证券交易所以来，中国工业园区种类多样，还包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、边境经济合作区、出口加工区、保税区等多种类型。“十二五”期间，工业园区作为产业核心区地，贡献了中国GDP的将近50%。

东部沿海地区的工业产值多达50%来自园区，西部地区的追加产值50%来自园区。规划环评未完成、微克废气……较慢、粗犷的发展背后，工业园区渐渐沦落污染集中区，中央环保专员公署中频被点名。笔者统计资料2011-2015年间环保部发布的环境案件中，由于工业园区内企业导致的环境污染案件数量大幅递减，在所有案件中占比由20%下降至34%。

工业园区已占如此大的经济体量，但行政管理机制依然模糊不清——对上分归属于科技部、商务部、工信部、环保部等多个部门管理，对下没执法权，只是机构而非机关，这是造成环境管理无以的根源。笔者长年注目工业园区的环境管理，企图从工业园区的污染特点和外部政策，辨别出有难题和建议。

闭合性的内部管理工业园区是通过行政手段划入的一块区域，挤满各种生产要素，工业集约化，企业拥有园区内的特殊政策，也具备联合的污水处理特征。——地理区域性。

企业地处同一园区，分享公共基础设施，例如集中供热、供电、污水划入公用管网，继续执行完全相同的环境质量和污染废气标准。——同行业属性。企业若正处于同一行业内，如纺织、汽车行业等，其原辅料用于、工艺用于、特征污染物等具备相似性。

——供应链的关联性。若企业产品或工艺不存在上下游关系，污染物不会在企业之间传送，上游企业的污染不易转到下游企业的管理成本。可见，园区内的企业在管理污染中，“单打独斗”较难达到最佳目标，必须利用企业之外的环境管理，但比较不应的园区环境管理机构却不尽极致。

目前工业园区主要还包括管委会、企业型和混合型三大类体制，且绝大多数采行的是管委会模式。在管委会模式中，园区管理机构作为当地政府派出机构，具备较小的经济管理权限和适当行政管理职能，但不具备惩处企业的职能。大部分园区没专门负责管理环保工作的独立国家队伍，在调研过程中找到，有的只由三四个人全职管理环保。

2018年5月，《江苏省开发区条例》将实施，这是中国第一部省级“园区法”。而国家级独立国家的开发区法律法规依然缺少，这造成管委会没适当的监督权和执法权，也就没适当的执法人员队伍。《江苏省开发区条例》 图片来源 | 江苏人大网站另一方面，园区管理者必要接入各级政府部门，获得许可较小，全权处理区域事务，从而展现出为：闭合性——管理决策内部化;集中性——除了主要领导由城市政府或更高一级机构任命外，一般管理人员由园区自己要求;矛盾性——园区市场的盈利性和作为管理者的公共性之间的对立。

理论上，园区规划可以指导工业园区选址、定位和发展趋势。但在实际操作过程中，有的管理机构对园区环境规划的准入条件缺少了解，为了符合经济发展，千方百计引进各种企业甚至减少环境管理制度标准，突破了当地环境容量。不少工业园区早已渐渐提升环境管理制度标准，但由于产业移往，仍有园区管理者对高污染、高耗能的企业开绿灯。

从环评的执行率看，根据环保部2015年对全国162个工业园区的督查，规划环评编成亲率和项目环评“三同时”执行率分别只有50%和61%。而且，由于对中小型废弃物利用的企业扶植政策较较少，园区对于设施的中小废弃物企业推崇严重不足，造成园区内并未构成有效地的循环经济，一些循环经济园区名不副实。

最后，园区内部缺少专门机构、闭合性和集中性的管理又造成信息公开发表缺少，第三方平台和公众无法参予，近年来引起了众多环境群体性事件。“自上而下”、“结果导向”的外部政策中国对工业园区的环境管理并远比晚，并预示环保问题愈发推崇而不断完善。早在1993年，当时的国家环保局即对工业园区的区域环评和污染物掌控明确提出了目标。

2013年，“十八大”将建设生态文明作为“五位一体”治国思路，多个部门都参予到园区的绿色化建设中。查询环保部等报送网站及涉及年鉴，到2015年，笔者挑选了64项关于工业园区的代表性环保政策展开分析。分析找到，涉及制度主要环绕产业发展和土地利用进行，牵涉到这两类问题的措施明确且系统。

而必要针对环境管理的政策较较少，且呈现更为明显的管制型特征，展现出为“自上而下”的管制和“结果导向”的考查。一般来说，环境政策工具类型分成命令掌控型、经济鼓舞型和强迫型，这64份文件中，三者占到比分别为64.1%、31.9%和4%。这与国内环保侧重管制型思路完全一致。

64份文件中，命令掌控型工具中以目标规划和指标体系类最多，比如“法规”“环评”“规划”等词汇的经常出现成倍超过30%。虽然这有助管理人员已完成既定目标，但与园区内的产业环境管理发展过程等融合过于。

比如，大部分环境政策针对的是末端掌控，中间产品或副产品的管理没掌控。即使提到也大都是定性实地考察，更加没重要性的排序。同时，过分注重宏观性的政策管理，例如规划、理念、计划等，忽略了园区作为地区性经济聚集区的特性，对于“园区与地方政府的关系”“园区政策与上层政策之间的协调性和包容性”等问题鲜有提到，这就造成了在园区的实际管理过程中，诸如“产城对立”等问题，无法在园区内部解决问题，也无法与当地的环境行政主管部门同步。经济鼓舞型政策占到31.9%，比例远比较低，但主要是用作环境质量提高税收的补贴政策，若未尽严加，更容易导致部分企业以“绿色”或“新能源”的看板进园而“骗补”。

在人、财投放方面，涉及政策占到比仅为5.1%和4.7%，更容易造成顶层设计上有很好的制度框架，但缺少设施的人财实行计划，政策落地无以。排污权交易可以提升企业的主动性，目前工业园区内替代政府展开环境资源交易市场组织者和中介的机构还更为缺少，设施的政策也不多。像入园前签定环保协议等强迫型政策更加较少，仅有占到比4%。

这造成构建企业主动性过于，且无法培育环境监测、“环境医生”第三方环境服务市场。一园一策，量身自定义工业园区的管理之无以，根源在于园区的管理过程缺少有效地管理，在政策设计层面没展开有效地分析。强化工业园区的环境管理，有以下建议。

首先，要完备园区环境管理的专责性，引人注目园区环境管理的个性化。为了防止多部门管理导致的责任主体模糊不清，建议国家层面成立专门统一的园区协作平台，专责政策的制订主体，环保部、水利部、工信部等专业主管部门能信息分享、职能协作。另外，园区仍然没专项法律依据，建议逐步从法律法规、技术细则、行业管理等层面完备整个政策体系，一园一策，成立园区量身自定义的规范标准。

其次，优化工业园区的政策类型，弱化行政强迫，引领经济鼓舞型政策，深化经济杠杆作用。例如前进排污权交易制度在园区的运用，培育园区环境污染的第三方管理市场，对违规运营企业展开信息公开发表，引入第三方环保服务商。充分发挥行业协会的自主性，逆“园区-企业”为“园区-行业协会-企业”的管理，从而沉降管理焦点，彰显企业更大的自治权权利。再度，要以数据为抓手，增强全过程管理和追踪。

将企业基础信息如经营数据资料、环境信息网络资源等数据库，在过程管理中分时间段、分行业大大展开历史数据的对比，作为先前动态管理的参照。最后必须特别强调的是，此前的政策文本分析中，未曾经常出现对园区环境管理收益项目管理和工业园区管理成本的指标，这有可能导致为合格而成本过大，或是引进了所谓不相干的“绿色企业”以创立“绿色园区”。所以，分析“成本”有效性，在园区环境管理中十分急迫。

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